Bokstavstrogna miljöprövningar hotar industrisatsningar

Utbyggnaden av det svenska elnätet är helt central i elektrifieringen av samhället. Det handlar om att bana väg för ökad elanvändning, men också om att säkra att överföringen från norra Sverige till södra Sverige fungerar. I norr finns vattenkraften, i söder finns de stora industrierna.

– Vi är starkt oroade över hur elförsörjningen ska kunna säkras framöver. Med den fördubbling som behöver ske och den flaskhals som tillståndsprocesserna utgör är det svårt att se hur Sverige ska kunna nå sina mål, utan stora åtgärder i lagstiftning och handläggning på myndigheterna, säger Nicklas Skår, expert på miljötillståndsregler vid Svenskt Näringsliv.

Även Jonas Rune, som jobbar som miljökonsult på WSP med tillståndsprocesser sedan många år, vittnar om hur tungrodda tillståndsprocesserna är.

– Det blir så många olika krav som man ska uppfylla i en tillståndsprocess att komplexa projekt alltid skapar konflikter inom något område. Någonstans måste det alltid kompromissas, den övergripande nyttan måste väga tyngre än den enskilda skadan, säger Jonas Rune.

Sverige sticker ut

Sverige tillhör geografiskt en högindustrialiserad del av världen som samtidigt har världens mest ambitiösa regelverk på miljöområdet, EU.

Länderna i vårt närområde – som Finland och Danmark – har alltså lika höga krav som Sverige att säkerställa medborgarnas rättigheter, natur- och kulturvärden. Det är samma EU-förordningar som ska uppfyllas avseende miljökonsekvensbeskrivningar, miljökvalitetsnormer och artskydd. Ändå sticker Sverige ut jämfört våra grannländer, i synnerhet jämfört med Finland, när det gäller tillämpningen av miljölagstiftningen.

Det har smugit sig in en attityd om att allt går att reglera, bland svenska myndighetspersoner, oavsett om handläggaren sitter på en kommun, länsstyrelsen eller Energimarknadsinspektionen, en myndighet som har ansvar för att avgöra koncessioner vid utbyggnaden av elledningar. Det handlar om att utreda och åter utreda i tron att det perfekta resultatet går att uppnå. Men det perfekta resultatet finns inte, slår Jonas Rune fast.

När exempelvis en kraftledning byggs finns en miljon möjligheter. Du kan svänga till höger eller vänster vid ett hus, dra eldledningen över en å eller runda ett naturområde. I vart litet övervägande finns det intressenter som ska säga sitt. Vad är bäst för den hotade fågelarten, de boende i närområdet?

– Min poäng är att det inte finns en otvetydig sanning om att just den här dragningen är det bästa alternativet. Det går inte att uppnå. Systemet är för komplext. Det finns alldeles för många olika aspekter som måste utredas och de förändras dessutom över tid, säger Jonas Rune.

Nicklas Skår instämmer i att hanteringen på myndigheterna är ett problem men understryker ändå att det i grunden är ett lagstiftningsproblem:

– Det finns inga gränser i lagstiftningen, utan myndigheterna är fria att begära utredningar även av omständigheter som kanske inte har någon betydelse för det som ska bedömas. Vidare finns det inte heller något krav på att prioritera mellan olika frågor. Skyddet för inredningen i ett kulturhus kan vara lika mycket eller mer värt än en vindkraftspark som kan förse Sverige med fossilfri el, säger han.

Jonas Rune anser också att det är svårt att göra rätt när förutsättningarna ändras. Även om exempelvis en handläggare på en myndighet kommer fram till ett beslut ett specifikt datum eftersom det just då inte råkar finnas en hotad fågelart i det undersökta området så kan en nyinflyttad vitryggig hackspett omkullkasta planerna ett år senare. Då görs en annan bedömning och projektet stoppas.

Handläggare påverkar beslut

Till det ska adderas att lagar och regler tolkas av människor. Det kan vara miljökvalitetsnormer som tolkas på olika sätt. Den enskilda handläggaren som till exempel väljer att betona de negativa skadorna kan därmed få en enorm makt att påverka slutresultatet.

– Ett skäl till att de enskilda tjänstemännen har fått sådant inflytande är att lagstiftningen på miljöområdet de senaste 20 åren har växt exponentiellt. Det blir allt svårare för politiker, chefer på myndigheter och näringslivet att få grepp om alla detaljer i regelverken. Samtidigt växer myndigheternas tjänstemannakårer. Det skapas en obalans i systemet, säger Nicklas Skår.

Han menar att det saknas ett tydligt styr- och ansvarssystem mellan politiken och den enskilde tjänstemannen, vilket leder till att det fattas beslut som politikerna emellanåt inte förväntar sig eller har efterfrågat med den lagstiftning som har stiftats.

Jonas Rune menar att miljölagstiftningen i grunden är tillåtande, men på en punkt är han tydlig med att det behövs en lagförändring, och det rör just elnäten. På senare tid har det förts fram förslag på att transmissionsnätet ska bli ett riksintresse.

Jonas Rune vill också begränsa Energimarknadsinspektionens omfattning av prövningen så att handläggarna där inte tittar på till exempel art- och biotopskydd. Det borde överlåtas till Länsstyrelsen, vilket dessutom minskar risken för tidskrävande dubbelprövning. Det är inte ovanligt att flera myndigheter granskar liknande saker.

– Energimarknadsmyndigheten blir ofta bokstavstrogen i sina bedömningar och täcker även in lagkrav som också täcks av andra lagstiftningar. De tittar även på art- och biotopskydd. Det gör att tillståndsprocesserna ofta fastnar i denna myndighet, säger han.

Mycket är vunnet, menar Rune, om kommunikationen mellan de olika intressenterna förbättras. I stället för att samtala i mejl, eller ännu värre via medier, så måste man tala direkt med varandra.

Lika viktigt är det att ändra attityden om att juridik inte är en svartvit vetenskap, att stoppa alla särintressen som stoppar upp och att inse att det är föränderliga processer:

– De som ska göra ingreppet måste vara ödmjuka om att det något som skadas minska skadan i möjligaste mån. Samtidigt måste den andra sidan vara balanserad i sina yttranden, särskilt Länsstyrelsen där det finns ett övergripande ansvar. De måste se att ingreppet är en del av utvecklingen och prioritera och värdera vilka skador som får uppkomma, säger Jonas Rune.