EU:s klimatregelverk ett ”nödvändigt ont”

Införandet av EU:s nya klimatregelverk CBAM, som står för ”Carbon Border Adjustment Mechanism”, började egentligen redan förra hösten. Men nu skärps gradvis inrapporteringskraven på företagen och från 2026 börjar avgifter tas ut. Då kan också företag som inte följer regelverket få se sina varor stoppas av tullen.

– Från vår sida har vi sagt att det här förmodligen är ett nödvändigt ont. Vi kan inte riktigt se hur man skulle kunna lösa ekvationen med den gröna omställningen och konkurrenskraft utan CBAM. Samtidigt hade vi gärna sluppit det, men nu ser världen ut som den gör och man måste vara realistisk, säger Henrik Isakson, policyansvarig för handelspolitik.

Bakgrunden är enkelt förklarat att det har blivit dyrare för europeiska företag att orsaka koldioxidutsläpp eftersom utsläppsrätterna inom ramen för EU:s system för utsläppshandel, Emission Trading System (ETS), har blivit allt dyrare i takt med att mängden utsläppsrätter gradvis minskar och den så kallade fria tilldelningen av utsläppsrätter tas bort. Anledningen till att de tas bort är att utsläppen måste minska snabbare om EU ska lyckas nå klimatmålen i Parisavtalet.

Och i takt med att den fria tilldelningen av utsläppsrätter minskar och utsläppen alltså blir dyrare har Europa fått en allt större konkurrensmässig nackdel jämfört med företag i andra delar av världen, där utsläpp inte straffas med avgifter i samma utsträckning.

– Och då måste ju något annat införas i stället. För om man bara höjer klimatkraven i Europa och inte ger företagen någon fri tilldelning så kommer till slut den europeiska stål- och aluminiumindustrin att gå i konkurs för den kommer inte att kunna konkurrera med mycket billigare produkter från omvärlden. Och det är där CBAM kommer in, förklarar Henrik Isakson.

Kallas felaktigt för klimattullar

CBAM kallas ofta ”EU:s klimattullar”, men är alltså egentligen inga tullar utan snarare ett sätt att jämna ut villkoren mellan Europa och andra länder. I korthet går de ut på att företag i Europa som vill importera vissa varor får betala samma avgift som de hade fått göra för att producera samma vara inom EU.

Systemet ska fasas in under tio år med växande avgifter till och med år 2035, då den fria tilldelningen ska vara helt avskaffad och såväl importen som den EU-interna produktionen ska bära sin fulla klimatkostnad. Då ska priset för CBAM alltså vara exakt samma som på utsläppshandelsmarknaden inom EU.

– Därför ska det inte heller vara protektionistiskt för det ska inte kosta mer att importera och inte heller mindre, utan det ska bli samma nivå. Det är hela tanken.

Men Henrik Isakson ser en rad utmaningar med CBAM. Den viktigaste är kanske att det är svårt att beräkna hur stora utsläpp en viss typ av produktion har orsakat.

– Det finns inga etablerade standarder och metoder utan det håller på och utvecklas. För närvarande snubblar alla fram med olika metoder, varianter och uppskattningar.

Krav på inrapportering till Naturvårdsverket

Totalt sett berörs flera tusen svenska företag av de nya reglerna, som alltså innebär att de från och med nästa år måste rapportera in hur stora koldioxidutsläpp deras importerade varor har orsakat. I Sverige ska inrapporteringen ske till Naturvårdsverket, som har utsetts till administrativt ansvarig myndighet. Eftersom regelverket är nytt gissar Henrik Isakson att det nu i början kommer att finnas ett överseende med företag som gör fel.

– Hela nästa år är också ett infasningsår men kraven skärps mer och mer. Än så länge har inte jag hört talas om något företag som har fått böter men nästa år kan jag tänka mig att det kommer att bli mer skriverier och vissa företag kommer att få böter för att de inte har gjort något som de inte visste att de skulle göra.

Vems ansvar att räkna ut storleken på utsläppen? Borde inte det importerande företaget kunna lita på sin leverantör i det avseendet?

– Likheten med en tull är att den som har det legala ansvaret för beräkning och inrapportering är importören. Så är det här också. Den som vill ta in de här produkterna på den europeiska marknaden måste göra vad som krävs, det kan inte exportören göra även om den skulle vilja. Men vad exportören däremot måste göra är att hjälpa importören med de uppgifter importören behöver.

Vad tror du kan bli konsekvenserna när CBAM införs på bredare front?

– Det kan bli minskad handel och det blir ökade kostnader för företagen, både i form av avgifter man måste betala för CBAM och även de pengar man måste plöja ner i att ha personal som arbetar med beräkningar och inrapportering. Och det är jättesvåra beräkningar, det är verkligen inte lätt. Det är därför det bara är enklare saker som stål och aluminium och inte mer avancerade produkter som är med.

– Om du tänker dig en bil som består av tusentals komponenter och olika material, att räkna ut koldioxidutsläppen av den är otroligt svårt. Det är därför man har valt ut basala produkter som ändå är förhållandevis enkla att beräkna.

”CBAM har ett bättre syfte än exempelvis biltullarna mot Kina som bara kommit till för att protestera mot subventioner, men det är inte fantastiskt.”

Inledningsvis gäller CBAM all import av järn och stål, aluminium, cement, gödsel, vätgas och energi från länder utanför EU.

Norge, Schweiz, Island och Lichtenstein omfattas inte av CBAM eftersom de ländernas utsläppshandelssystem är kopplade till EU:s och de därmed redan betalar för sina utsläpp. Däremot kommer importen från Storbritannien att påverkas, precis som från övriga delar av världen.

Kan resultera i tullar mot EU

Jonas Grafström är vice vd, nationalekonom och forskare på Ratio. Precis som Henrik Isakson ser han utmaningar med CBAM.

– Det är egentligen ingen dålig policy men som jag ser det kommer den att bli väldigt svår att få till. Den ökade administrationen kan mycket väl leda till att framför allt små företag väljer att handla från europeiska företag i stället för att importera. Men givet alternativen så är CBAM ändå ganska hyggligt, säger han till TN.

Det positiva med CBAM är enligt Jonas Grafström att låga utsläpp premieras, vilket innebär att det finns ett incitament för företag att sänka utsläppen. Det negativa, menar han, är att det finns en risk för att andra länder svarar med att införa tullar mot EU.

Han ser också en risk för att länder med stor exponering mot EU kan drabbas av att färre handlar från dem som en följd av att administrationen upplevs för krånglig. Om kostnaden för att importera ligger på samma nivå som att handla från ett annat europeiskt företag minskar incitamenten att handla med länder utanför EU, resonerar han.

– Mindre världshandel lär bli en följd. Det här är väldigt dåligt för den internationella handeln.

Kunde man gjort på något annat sätt för att åstadkomma motsvarande minskning av utsläppen?

– Jag har funderat på det och givet att det är brådskande så är det nog svårt att hitta alternativ. Det skulle vara att släppa in fler länder i det europeiska handelssystemet men det är nog mer komplicerat.

– CBAM har ett bättre syfte än exempelvis biltullarna mot Kina som bara kommit till för att protestera mot subventioner, men det är inte fantastiskt. Jag uppfattar att CBAM kan leda till handelskrig och att det blir fattiga länder som drabbas hårdast, så det är verkligen inte optimalt.

Vore bättre med globala spelregler

Både Jonas Grafström och Henrik Isakson anser att det hade varit bättre med globala spelregler för utsläpp, till exempel inom ramen för WTO. Eftersom andra delar av världen nu är på gång att införa egna upplägg för att minska utsläppen, blir resultatet i stället att företag på sikt kommer att behöva förhålla sig till olika regionala upplägg.

– Det här är verkligen ett exempel på ”second best”. Vi gör det här eftersom vi inte kan göra det som egentligen vore det mest effektiva, säger Henrik Isakson.

Hur ser du på risken för att WTO kommer att ha synpunkter på CBAM? Man skulle ju kunna argumentera för att regelverket utgör en form av handelshinder.

– Jag tror ändå att systemet är designat på ett sådant sätt att det är ganska WTO-kompatibelt. Det finns saker som är helt tillåtna enligt WTO och saker som är helt otillåtna och så finns det en gråzon, och jag tror att det här är i gråzonen.

– WTO ska förhindra protektionism och EU:s huvudsakliga försvarslinje här är att man bara tvingar företag från andra länder att betala lika mycket som våra egna företag också måste betala. Det är exakt samma avgift och därmed är det inte riktat mot någon annan, det är riktat mot klimatförändringarna och inte mot företag i något visst land.

”Det här är verkligen ett exempel på ”second best”. Vi gör det här eftersom vi inte kan göra det som egentligen vore det mest effektiva.”

Henrik Isakson påminner om att produktion som inte orsakar utsläpp inte påverkas av avgifterna. Så om företag i Sverige kan få till en storskalig produktion av exempelvis grönt stål, borde det på sikt innebära en konkurrensfördel.

– Då kommer många vilja köpa av de aktörerna så Sverige sitter i en potentiell guldsits om det här funkar. De gröna varorna kanske kostar lite mer men å andra sidan slipper du köpa utsläppsrätter och då blir det gradvis allt mer lönsamt att köpa exempelvis grönt stål. Så jag tror definitivt att det finns en positiv vinkel för Sveriges del i det här.

Ser risk för svensk överimplementering

Men som så ofta när det finns fördelar så finns det också potentiella nackdelar. En utmaning som Henrik Isakson pekar på är att EU inte har någon gemensam tullmyndighet och att det därför blir upp till tullen i varje land att bedöma om inrapporteringen och inbetalningen är tillräckligt bra gjord, eller om de importerade varorna ska stoppas vid landsgränsen.

Risken för att de 27 EU-länderna gör olika bedömningar är med andra ord ganska överhängande.

– Och sannolikheten att vi i Sverige överimplementerar regelverket och är mer nitiska än andra skulle jag säga är stor. Det är så vi brukar göra så risken är att vi gör så den här gången också, säger Henrik Isakson.

Ministern om CBAM: ”Välavvägd mekanism”

Även bistånds- och utrikeshandelsminister Benjamin Dousa (M) lyfter fram att CBAM inte är en traditionell tull utan en klimatåtgärd som han menar är förenlig med WTO-regelverket. Det berättar han när TN frågar honom hur han ser på risken för att CBAM bidrar till regelbördan som enligt många bedömare redan i dag tynger europeiska företag.

– Den här mekanismen är utformad på ett sätt så att den ska vara rättvis genom att tillåta avdrag för koldioxidpris som redan har betalats i tredje land. Så på det sättet tycker jag att den är välavvägd. Vi vill ju inte att den ska vara ytterligare en administrativ börda för företag, säger han.