Professor: Sverige alltmer maktlöst när skattefrågor löses internationellt

Vid ett seminarium i Näringslivets hus i Stockholm presenterades nyligen rapporten Den svenska beredningsprocessen och internationellt samarbete i skattefrågor. Professor Pernilla Rendahl vid Göteborgs universitet har genom intervjuer med politiker och tjänstemän analyserat hur Sveriges lagstiftningsprocess påverkas när internationella regelverk från exempelvis EU och OECD införs.

– Min tidiga forskning rör hur vi får regler att inte motverka varandra i gränsöverskridande transaktioner. Men det är ju lika viktigt hur vi implementerar de här överenskommelserna på ett så korrekt sätt som möjligt och hur vi får god kvalitet i beredningsprocessen, sa hon.

Sverige har goda förutsättningar att förbättra lagstiftningsprocessen, men det finns flera utmaningar. Inte minst när det gäller näringslivets och företagens möjligheter att få insyn och kunna påverka processen genom att ge synpunkter och få återkoppling.

– De senaste åren har vi upplevt att den internationella inverkan som sker via EU, OECD och FN har ökat. Vi får lagförslag där de materiella reglerna redan är klara. De kommer in i den svenska beredningsprocessen och vi som näringslivsorganisation har upplevt frustration, och företagen vet inte vad som gäller. Det är väldigt korta ledtider och så vidare, sa Katarina Bartels på skatteavdelningen på Svenskt Näringsliv.

Handlingsutrymmet krymper

Pernilla Rendahl lyfter i rapporten ett antal utmaningar när det gäller den svenska beredningsprocessen. Vi har krav på en kvalitativ beredningsprocess i regeringsformen, som innebär att lagar ska beredas utifrån vad som krävs och vad det finns för behov. Men när de internationella förhandlingarna ökar så leder det till att det nationella handlingsutrymmet krymper. Och Sverige är en liten aktör i sammanhanget.

– Utifrån ett svenskt perspektiv har det internationella samarbetet utmanat den nationella beredningsprocessen. Transparens är ju ett värde i den demokratiska grundförståelsen, vi vill kunna förutse vad som gäller och vad vi har för krav så att vi kan följa lagstiftningen på ett kvalitativt sätt, säger hon och fortsätter:

– Någonting som alla intervjupersoner i rapporten är överens om är att Sverige måste stärka sin position internationellt. Vi är en liten aktör och många upplever att vi är lite svaga, framför allt i förhandlingsskedet.

Följdproblem

I och med att fler beslut fattas internationellt har regeringens förhandlingsmakt ökat i förhållande till riksdagens makt, lyfter rapporten. Det här kan leda till en del följdproblem.

– När beslut inte tas på nationell nivå så behöver vi diskutera hur de här olika internationella förhandlingarna och besluten förankras i riksdagen. Från riksdagspolitiker finns det en önskan om mer information och insyn tidigt i processen, framför allt när det gäller komplexa frågor, säger hon.

Att vara med i de tidiga skedena blir allt viktigare i den internationella processen. Graden av komplexitet är hög i till exempel internationella skattefrågor inom EU eller OECD.

– Då är det ännu viktigare att vi har större krav på transparens för att vår egen beredningsprocess ska fungera. Det finns en ganska splittrad bild över vilka möjligheter vi faktiskt har att få insyn i den internationella beredningsprocessen och hur vi kan inhämta kunskaper om konsekvenserna av olika lagförslag.

– Intresseorganisationer och privata aktörer upplever att där de stora besluten tas har vi ingen insyn. Vi sitter i olika arbetsgrupper där beslut redan har fattats och förhandlingar är i gång, säger hon.

Ett förslag som lyfts i rapporten är att vi i Sverige måste ta mer plats i olika arbetsgrupper och vara med tidigare i de internationella processerna, som i ett senare skede kommer att påverka lagstiftningen i Sverige.

”Jag tror inte Sverige är bäst i klassen”

Flera intervjupersoner i rapporten upprepar att det finns andra små länder som lyckas bättre i förhandlingarna. Det beror på flera saker:

– Vi är underrepresenterade internationellt när vi pratar med tjänstemän i olika organ. Och det är någonting som EU har konstaterat sedan många år tillbaka. Vi behöver alltså ha fler svenskar som arbetar internationellt på tjänstemannanivå för att vi också ska kunna påverka och lyfta olika svenska intressen.

Och tidpunkten för samråd kommer ofta in för sent i processen, det vill säga efter att förhandlingar och beslut har fattats i allt större utsträckning.

– Samråd för mig är hur vi samarbetar med olika aktörer för att få in så mycket kunskap som möjligt in i beredningsprocessen. Jag tror inte Sverige är bäst i klassen, säger hon.

Enligt rapporten är styrkorna i svenska beredningsprocessen att det finns en god förståelse för de olika delarnas grundfunktion i beredningsprocessen och att remissutlåtandena kan ge värdefulla perspektiv. Det finns också en god förståelse för hur extraordinära situationer som till exempel pandemier behöver hanteras.

Sverige riskerar att bli överkört

Men det finns en stor samsyn bland de intervjuade i rapporten att Sverige måste stärka sin position internationellt. Det handlar om regeringens förhandlingsmakt, förankringen i riksdagen, och att kunskapsinhämtningen måste öka i komplexa internationella frågor som kommer att drabba Sverige. Det finns även skillnaderna i sekretesshantering som försvårar för svensk lagstiftning att spegla både internationella åtaganden och nationella behov, förklarar Pernilla Rehdahl.

Vi riskerar att bli överkörda, menar hon.

– Beslut fattas tidigare i processen där Sverige är en aktör av flera och där vikten av förhandlingar ökar, säger hon.

Sverige riskerar att hamna i bakvattnet på grund av minskad insyn och att det blir svårare att få tillgång till relevant sakkunskap. Vi skulle behöva bli bättre på att använda externa resurser, informella kontakter och nätverk i större utsträckning och öka kunskapsinhämtningen i flera led och i flera frågor, inte minst när det gäller komplexa skattefrågor, konstaterar hon.

– Sveriges underpresentation internationellt är ett problem. Vi behöver bli bättre på konsekvensutredningar och skapa permanenta plattformar. Ovanpå det behöver vi stärka kompetensen när det gäller förhandlingsstrategier så att vi får in våra underlag tidigare i processerna, säger hon.

– Målet är en mer förutsebar och kvalitativ lagstiftningsprocess, även när de grundläggande besluten tas internationellt.

”Vi måste våga bryta in i de där korridorerna”

Erik Ottosson, (M) ordförande i EU-nämnden, vittnar om att kollegor från andra länder har ett annat synsätt än de flesta svenska politiker.

– De tänker på ett mycket tidigt stadie, innan saker ens har blivit ett embryo till ett förslag, hur de finns tillgängliga och är delaktiga i sociala processer som sedan kan mynna ut i något som man kan börja ta på. Vi svenskar är i princip inte inne i det där alls. Vi måste våga bryta in i de där korridorerna, säger han.