Hur bör en skattemyndighet agera för att höja skattemoralen?

Skatteverket publicerade nyligen en rapport med en sammanställning av forskning kring hur skattekontroll och skattemoral påverkar regelefterlevnaden. Föga förvånande finns det ett stort antal empiriska studier som på ett övertygande sätt visar att risken för att bli upptäckt i en kontroll påverkar benägenheten att göra rätt. De forskningsresultat som presenteras kring moralens och de sociala normernas betydelse för regelefterlevnaden är inte lika entydiga. Likväl är rapportens slutsats att ett lyckat arbete för regelefterlevnad måste vila på en stadig grund i form av en effektiv kontrollverksamhet och ett långsiktigt arbete för hög skattemoral.

Exakt vad som kan göras för att påverka skattemoralen i rätt riktning har visat sig vara svårt att slå fast på vetenskaplig väg. Svaret beror även av hur själva moralbegreppet definieras. Studier som kopplar moral till rättviseaspekter utgår ifrån att regelefterlevnaden försämras om skattesystemet upplevs som orättvist. Orättvisan kan bestå i att skattebetalaren exempelvis inte anser att den betalda skatten motsvarar de samhällstjänster som erhålls i gengäld eller upplever att den egna skattebördan är omotiverat hög i jämförelse med övriga skattebetalares. Resultatet av denna typ av studier är dock av begränsad betydelse för en skattemyndighets verksamhet med hänsyn till att de som regel saknar inflytande över såväl användningen av skattemedel som skattebördans fördelning över skattebetalarkollektivet.

I en annan grupp studier definieras moral som sociala normer. Enligt detta synsätt påverkas regelefterlevnaden av skattebetalarens skam över att bli upptäckt som skattefuskare alternativt inre skuldkänslor. Genom att vädja till individens samvete eller rädsla för att skämma ut sig socialt skulle därmed en skattemyndighet kunna påverka regelefterlevnaden. Det har dock inte varit möjligt att empiriskt visa att direkt moralisk övertalning i kommunikationen med skattebetalarna (dvs. utsagor av typen att inte deklarera sanningsenligt är inte bara ett lagbrott utan en osolidarisk handling gentemot kollektivet av ärliga skattebetalare) har någon effekt som verktyg för att öka regelefterlevnaden. Då har man lyckats bättre med mer subtil uppmuntran s.k. nudging. Empiriska studier har exempelvis visat att beskrivningar av hur människor faktiskt beter sig ger bättre regelefterlevnad är beskrivningar av hur man borde bete sig ur moralisk synvinkel.

Information om den faktiska regelefterlevnaden förefaller alltså vara ett både effektivt och tillgängligt verktyg för en skattemyndighet att påverka skattemoralen. Policyimplikationen för Skatteverket är given: skattefelet bör beräknas och följas upp empiriskt över tid och skattebetalarna bör få objektiv och saklig information om kontrollarbetets faktiska utfall. Att göra en bedömning av skattefelets utveckling ingår också i regeringsuppdraget och enligt de uppskattningar Skatteverket redovisat under senare år har skattefelet minskat eller varit oförändrat sedan åtminstone 2007. Goda nyheter alltså. Men hur agerar då Skatteverket för att kommunicera detta till allmänheten?

Tyvärr lider Skatteverkets kommunikationsinsatser inte sällan brist på såväl objektivitet som saklighet. Man skulle exempelvis kunna förvänta sig att ett presseminarium om kontrollen av utlandstransaktioner utgår från en tydlig redovisning för frågans karaktär och omfattning. Istället inleds en redogörelse för det arbete som görs för att kontrollera storföretags utlandstransaktioner (internprissättning) med en svepande beskrivning av de senaste årens läckta handlingar från internationella skatterådgivare, en fråga som säkert genererar stort intresse bland närvarande journalister. Skatteverket beskriver inte vari kopplingen mellan dessa två väsensskilda frågor består utan den är underförstådd. Det framgår inte på seminariet att de läckta handlingarna i princip uteslutande handlat om skatteupplägg för privatpersoner. Det framgår inte heller att internprissättningsfrågor i storföretag – som i allt väsentligt bygger på komplicerade bedömningar där skattemyndigheterna i två länder ofta har olika syn på ett teoretiskt marknadspris på en intern transaktion – inte har någonting alls med läckta handlingar eller hemliga dokument att göra. Interprissättningsdokumentationen är i själva verket synlig för skattemyndigheterna. (Lite för synlig tycker Skatteverket som upplever sig få alltför mycket information när de begär in handlingar som styrker prissättningen.) Inte en särskilt rättvisande beskrivning av frågeställningarnas karaktär alltså.

Tyvärr har det visat sig alltför enkelt att reproducera felaktiga föreställningar om storföretagens regelefterlevnad genom att i olika sammanhang blanda ihop korten på detta sätt. På kort sikt kan det förefalla lockande att krydda torra redogörelser för internprissättningsfrågor i storföretag med bilder på palmer och båtar i miljardklassen, men med hänsyn till det långsiktiga arbetet för en hög skattemoral är det direkt kontraproduktivt.

SKRIVET AVSofia Bildstein-Hagberg