Utredning föreslår omfattande rapporteringsskyldighet för skatterådgivare m.fl.

Idag lämnade Utredningen om informationsskyldighet för skatterådgivare sitt betänkande Rapporteringspliktiga arrangemang – ett nytt regelverk på skatteområdet (SOU 2018:91) till regeringen.

Jag har deltagit i utredningen som expert och har tillsammans med övriga experter från näringslivet avgett ett särskilt yttrande i betänkandet där omfattande kritik framförs (s. 423 ff.). Vi här även skrivit en debattartikel som publicerats i Dagens Industri.

Bakgrund

Utredningen tillsattes under våren 2017 med uppdraget att se över möjligheten att införa en informationsskyldighet för vad som i direktiven benämns ”skatteupplägg”. I uppdraget ingick bl.a. att analysera om en informationsskyldighet skulle kunna förbättra Skatteverkets kontrollverksamhet och att lämna författningsförslag för rapportering av såväl inhemska som gränsöverskridande förfaranden. Avsikten anges vara att myndigheten i ett tidigt skede ska få information om ”skatteupplägg” och i vilken utsträckning de används. Under sommaren 2018, och innan utredningstiden gått till ända, antogs emellertid ett EU-direktiv som innebär ett krav på att medlemsstaterna inför en rapporteringsskyldighet för gränsöverskridande arrangemang. För gränsöverskridande situationer är Sverige således skyldigt att införa regler om informationsskyldighet.

Vad innebär förslagen?

Utredningens förslag syftar till att motverka vad som i betänkandet benämns aggressiv skatteplanering och vissa former av skattefusk. De föreslagna reglerna är omfattande och komplexa men innebär förenklat och i korthet följande.

Förslagen medför en omfattande informationsskyldighet för rådgivare och skattskyldiga för s.k. rapporteringspliktiga arrangemang.

Definitionen av rådgivare är mycket vid och bl.a. träffas bl.a. revisionsbyråer, skatterådgivningsbyråer, advokatbyråer, bokföringsbyråer, banker, försäkringsföretag samt företag och koncerner med egen skattefunktion. Definitionen begränsar sig inte till företag som lämnar rådgivning utan kan även omfatta de som exempelvis bidrar till att utforma eller marknadsföra ett rapporteringspliktigt arrangemang.

Vad som krävs för att något ska anses utgöra ett arrangemang är oklart, men tröskeln är enligt utredningen mycket låg. För att ett arrangemang ska bli rapporteringspliktigt ska det också träffas av något av de kännetecken som anges i lagtexten. Kännetecknen är i betydande omfattning vidsträckta. Vissa kännetecken villkoras av att en skatteförmån är den viktigaste eller en av de viktigaste fördelarna som rimligen kan förväntas av arrangemanget. Andra kännetecken slår till oavsett förekomst av skatteförmån. Rent inhemska situationer undantas från rapporteringsskyldighet om de skattemässiga effekterna är en direkt och förutsedd följd av skattelagstiftningen – något som inte sällan torde vara svårt att bedöma.

Ett arrangemang behöver inte ha genomförts för att bli rapporteringspliktigt, det räcker exempelvis att det görs tillgängligt. Rapportering ska därefter ske inom 30 dagar. Den information som ska lämnas ska bl.a. innefatta identifikationsuppgifter för samtliga rådgivare och användare, en beskrivning av arrangemanget och de regler som utgör grunden för arrangemanget. För advokater införs vissa begränsningar. Till regelverket kopplas sanktioner på upp till 500 000 kr för rådgivare och 250 000 kr för användare, huvudregeln bygger på strikt ansvar, dvs. att det varken krävs uppsåt eller oaktsamhet för att sanktionsavgift ska kunna tas ut.

I fråga om gränsöverskridande arrangemang omfattar skyldigheten i huvudsak direkt skatt och när det gäller rent inhemska arrangemang omfattas skatt som tas ut enligt inkomstskattelagen eller lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 2020. Till följd av att EU-direktivet trädde i kraft redan den 25 juni 2018 finns i betänkandet övergångsbestämmelser med ”retroaktiva” inslag.

Några kommentarer ur ett svenskt perspektiv

Ursprunget till direktiven är OECD:s arbete mot s.k. aggressiv skatteplanering. OECD har tidigare framhållit att behovet av en rapporteringsskyldighet i detta arbete kan vara betydelsefullt men att varje stat som överväger att införa en sådan behöver göra en analys utifrån landets egna kontext. I det ligger som lyfts fram i det särskilda yttrandet bl.a. att utgå från landets skattesystem, administrativa praxis, rådande kultur och att det är upp till varje land att bedöma om det ska införas en rapporteringsskyldighet och hur den i så fall ska utformas. Detta har förstås sin förklaring i att det med en rapporteringsskyldighet följer betydande kostnader och administrativ börda.

Vid en analys utifrån ett svenskt perspektiv kan det, som lyfts fram i det särskilda yttrandet, för det första konstateras att det svenska skattesystemet i dag kännetecknas av omfattande skyldigheter för såväl skattskyldiga som andra att lämna uppgifter till Skatteverket. Skyldigheterna är förenade med sanktioner av straffrättslig karaktär. Vidare har vi genom skatteflyktslagen en generalklausul mot skatteflykt, som ger domstolarna ett betydande utrymme att döma så att lagstiftningens syfte får företräde framför bestämmelsernas faktiska lydelse. Vidare får Skatteverket genom förhandsbesked, dialogförfaranden, land-för-landrapportering och olika typer av informationsutbyten på ett tidigt stadium omfattande information. Till detta kommer det s.k. stoppskrivelseinstitutet som möjliggör avsteg från det grundläggande retroaktivitetsförbudet vid skattelagstiftning.

Som framgår av debattartikeln anser vi från näringslivet som suttit med som experter i utredningen att det i betänkandet saknas en genomarbetad analys av vilken nytta förslagen har för den svenska beskattningen i förhållande till ovan nämnda befintliga lagstiftning och tillgängliga informations­källor.

Det är naturligtvis angeläget att bekämpa helt konstlade upplägg, skattefusk etc. – dock är det synnerligen viktigt att de åtgärder som vidtas är motiverade och proportionerliga; att nyttan överväger nackdelarna.

Skyldigheterna som följer av förslagen är vidsträckta både vad gäller vem och vad som träffas. Lagstiftningen är därtill i betydande delar mycket vag. Att förslagen är förenade med problem konstateras även av utredningen. Utredningen anför att EU-direktivet i vissa delar är vagt, att definitioner av vissa begrepp saknas, att vissa andra begrepp är definierade på ett sätt som lämnar utrymme för olika tolkningar och att skyldigheterna kan komma att träffa många situationer som inte är av något större intresse för Skatteverket. När det gäller förslagen avseende rent inhemska arrangemang finner utredningen att även det regelverket i vissa avseenden kan komma att upplevas som vagt och oklart. För mig framstår dessa brister som mer omfattande än vad utredningen ger uttryck för.

För näringslivet kan annat inte förväntas än att ett införande av rapporteringsskyldighet medför en administrativ börda, betydande kostnader och rättsosäkerhet. Särskilt besvärligt kan det exempelvis bli för en svensk storkoncerns skatteavdelning som utan att ägna sig åt sådant som lagstiftningen syftar till att träffa får avsätta betydande resurser för att säkerställa att skyldigheterna följs.

Det finns även ur flera principiella perspektiv anledning att ifrågasätta förslagen, såsom lämpligheten att rådgivarens roll får inslag av att vara Skatteverkets förlängda arm.

Sammantaget framstår förslagen utifrån ett svenskt perspektiv som olyckliga och oproportionerliga. Den gränsöverskridande informationsskyldigheten är Sverige på grund av det antagna EU-direktivet skyldigt att införa. Någon skyldighet vad gäller inhemska arrangemang finns dock inte och här måste de som nu tar vid säga stopp. När det gäller den del av förslagen som ska genomföras behövs flera klargöranden. Även sanktionerna behöver ses över för att bli rimliga och legitima.

Uppdaterad version 2019-01-21

SKRIVET AVRichard Hellenius